Les fonds souverains sont-ils le bras armé des États non démocratiques?

Les fonds souverains sont sous le feu des projecteurs depuis la crise financière de 2008. D'une vingtaine en 1995, leur nombre a explosé et ils seraient aujourd'hui soixante-dix-huit à être actifs, selon le Sovereign Wealth Funds Institute (SWFI) et représenteraient plus de 7,4 trillions de dollars (6,7 trillions d'euros).

Parmi les plus importants de la planète figurent les fonds d'État norvégiens: le Norges Bank Investment Management et le plus gros au monde, le Government Pension Fund qui gère plus d'un milliard de dollars d'actifs. L'Abu Dhabi Investment Authority (ADIA), le Qatar Investment Authority (QIA) ou encore les fonds chinois SAFE Investiment Company et China Investment Corporation (CIC) apparaissent également dans le top 10 des plus puissants, d'après le SWFI.

Des pays comme la Russie, Singapour ou le Chili détiennent aussi des fonds. Mais leur nombre et leur poids restent difficiles à évaluer en raison d'une définition variable des fonds souverains.

Sous cette appellation apparue en 2005, on retrouve des réalités très différentes. «Entre les fonds souverains des Kiribati, de Chine et du Qatar, les objectifs et les inquiétudes ne sont pas les mêmes», expose Jeanne Amar, maîtresse de conférences en sciences économiques à l'Université Nice Sophia Antipolis.

Une appellation, quatre buts

Selon le Fonds monétaire international, un fonds souverain est un fonds d'investissement qui est détenu par l'État et mis en place pour différents objectifs macroéconomiques. Ils sont alimentés par les revenus issus des matières premières ou par une balance commerciale excédentaire, comme c'est le cas pour la Chine ou Singapour. Concrètement, lorsque les prix des matières premières ou les revenus à l'exportation augmentent, les pays injectent les excédents dans leur fonds souverain. À l'inverse, si les rentrées financières diminuent, ils peuvent retirer des fonds pour soutenir leur économie.

«C'est comme une épargne, mais pour l'État, résume Christelle Lecourt, enseignante-chercheuse à la Faculté d'économie et de gestion d'Aix-Marseille. Au lieu de laisser dormir cet argent, l'État le place dans un portefeuille d'actions ou d'obligations.»

Les fonds souverains sont classés en quatre catégories:

• Les fonds de stabilisation servent à réguler la fluctuation du prix des matières premières. Ce sont notamment les fonds russes et chiliens.
• Les fonds de pension visent à assurer les retraites pour les générations futures. C'est le cas du Government Pension Fund norvégien.
• Les fonds d'investissement de réserve, les plus agressifs, recherchent le rendement financier. Ce sont les fonds majoritaires dans les pays du Golfe.
• Les fonds de développement investissent dans des projets à rendement socio-économique élevé. Ce sont les fonds souverains africains, que l'on retrouve au Sénégal ou en Namibie.

«Aujourd'hui, on a une manne financière exceptionnelle grâce à un contexte économique ou des réserves naturelles qui vont s'épuiser. Au lieu de dépenser tout cet argent, on l'épargne, on l'investit différemment dans un portefeuille diversifié d'actifs pour le transférer aux générations futures», indique Jeanne Amar. Un même fonds peut avoir plusieurs buts, comme pour la Norvège et le Chili qui détiennent des fonds de pension et de stabilisation.

La malédiction des matières premières

Ces fonds permettent également de contrer la «maladie hollandaise» ou «malédiction des matières premières». «Dans les années 1960, lorsque la Hollande a découvert un important gisement de gaz, cela a fait entrer d'une manière très brutale une manne d'argent importante et au lieu d'avoir des bénéfices sur son économie, cela a eu des effets désastreux», relate Christelle Lecourt.

Cette nouvelle manne a entraîné une appréciation du taux de change réel du pays et une décélération de l'économie. Le pays est entré en récession. Un phénomène très rapide: en moins d'un an, les Pays-Bas ont payé au prix fort leur découverte de gaz. C'est cette «malédiction» qui pousse les pays détenant d'importantes réserves de pétrole à créer des fonds souverains.

Ceux-ci représentent une belle opportunité pour les pays développés tels que les États européens, particulièrement attractifs en raison de leur stabilité économique. «Nous sommes des pays qui avons besoin d'argent, endettés avec une croissance économique molle», détaille Jeanne Amar. Ces fonds permettent donc d'injecter d'importantes sommes dans les économies française, britannique ou allemande.

Effet de mode

Le premier fonds souverain a été créé par le Koweït en 1953. Toutefois, ces fonds n'ont réellement pris de l'importance qu'au début des années 2000 avec l'envolée des prix du pétrole puis en 2008 avec la crise des subprimes. «Heureusement qu'ils étaient là, souligne Jeanne Amar. Ils sont arrivés comme des chevaliers blancs mais ils ne l'ont pas fait par charité chrétienne, ils l'ont fait parce qu'ils avaient un intérêt. En pleine crise économique, quand on a des entreprises solides qui s'effondrent, on peut les racheter à bas prix et attendre tranquillement que l'économie reprenne.»

Les fonds souverains ont un avantage de taille: ils disposent d'importantes liquidités et ne cherchent pas la rentabilité à court terme. «L'enjeu, c'est la répartition de la rente pétrolière sur plusieurs générations et donc un placement à long terme», rappelle Sylvie Matelly, chercheuse à l'Institut de relations internationales et stratégiques. Après la crise de 2008, c'est notamment le CIC chinois qui a permis de sauver la banque américaine Morgan Stanley.

Selon les spécialistes, ce succès a entraîné un «effet de mode» mais a également suscité de nombreuses inquiétudes avec la montée en puissance des fonds des pays du Golfe. Christelle Lecourt décrit: «D'un côté, les fonds souverains peuvent se montrer les sauveurs du système bancaire lors de la crise financière, mais de l'autre, on a une suspicion de certains fonds sur leurs réelles intentions dans des secteurs qui peuvent être qualifiés de stratégiques dans les pays développés.»

Toutefois, des garde-fous ont été mis en place en Europe et aux États-Unis pour réguler l'investissement de ces fonds dans leur économie. «Les États-Unis peuvent bloquer les fonds souverains s'ils le veulent. D'ailleurs, ils l'ont déjà fait. Il y a quelques années, lors d'un investissement dans Fiat par le fonds souverain libyen, l'armée américaine avait coupé tous ses contrats avec le constructeur à cause de cet investissement», raconte Jeanne Amar.

Du côté de la France, le gouvernement a renforcé son contrôle dans certains secteurs stratégiques. Une attention particulière était déjà portée sur la sécurité publique, l'énergie, l'eau, les transports, la défense. Depuis janvier 2019, les opérations spatiales, la cybersécurité ou encore l'intelligence artificielle sont venues s'ajouter à cette liste de secteurs stratégiques et fortement régulés vis-à-vis des investissements étrangers.

Pas de preuves

De nombreuses interrogations entourent les intentions stratégiques des fonds souverains. «À partir du moment où l'État intervient, on peut se poser des questions. Si un autre pays détient les joyaux de la couronne, on est forcément un peu enchaînés à cet État qui finance notre économie», observe Jeanne Amar.

La question s'est posée avec les investissements du Qatar en France. Le Qatar Investment Authority est l'un des fonds souverains les plus agressifs à travers le monde. Comme nombre d'autres fonds, ses intentions restent difficiles à cerner. Ainsi, si le but d'un fonds souverain est de faire fructifier l'argent de l'État, comment expliquer que le Qatar ait investit dans le Paris Saint-Germain alors que le club était largement déficitaire en 2012?

Si personne ne peut apporter de réponse claire, Jeanne Amar avance une explication. Le Qatar pourrait utiliser son fonds souverain pour son image. «Quand je vois la stratégie d'investissement du Qatar, je ne peux pas le prouver, mais ça ressemble à une stratégie de communication. Investir dans les marques que les gens aiment, c'est s'acheter une image. Est-ce que cette volonté n'est pas, aussi, une arme politique?», se demande l'enseignante.

Cette problématique ne porte que sur une petite partie des fonds souverains: ceux issus de pays peu démocratiques qui ont connu une forte progression. Autrement dit, les pays du Golfe et la Chine. «Le fonds souverain norvégien, c'est un fonds qui ne fait peur à personne, il ne pose aucun problème. Quand le fonds australien investit quelque part, personne n'en parle. En revanche, on aimerait aller étudier le fonds qatari, mais nous n'avons aucune donnée», s'amuse Jeanne Amar.

Un constat partagé par Christelle Lecourt: «C'est plus par la manière dont ils fonctionnent que par ce qu'ils ont déjà fait dans le passé qui inquiète. Puisqu'ils ne disent rien, puisqu'on ne sait pas comment ils fonctionnent, puisqu'ils sont bien souvent issus d'un régime autocratique, forcément ce sont des fonds qui questionnent.»

Sylvie Mattely tempère. Elle estime que ces craintes sont largement exagérées: «C'est fondé sur des possibilités, puisque pour l'instant, on n'a pas beaucoup de faits concrets d'un investissement à visée politique. On craint le pire et cela fait probablement fortement exagérer l'activisme de ces fonds souverains.»

Inquiétante progression

Les craintes à propos des visées stratégiques ont récemment été renforcées par la sortie du China Investment Corporation. En pleine guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, ce dernier s'est retiré de Blackstone, relançant les débats autour de l'impact de la politique sur les décisions des fonds d'investissement étatiques. Avec pas moins de six fonds souverains représentant près de 2.000 milliards de dollars (1.787 milliards d'euros), Pékin dispose d'une force de frappe diplomatique et financière inquiétante.

Pour Sylvie Mattely, la Chine est «un pays qui veut peser sur les relations internationales, avec une politique économique très ambitieuse de devenir la première puissance économique au monde». Selon elle, «on peut imaginer qu'il puisse utiliser cette manne qui est capitalisée dans les fonds souverains pour peser et pour accompagner cette stratégie».

D'autant plus que ces fonds prennent de l'importance. «Même avec la baisse du prix de pétrole, leur taille ne cesse d'augmenter», constate Christelle Lecourt. «Quand on regarde leur progression en dix ans, elle est très importante et très rapide.» En moyenne, ils augmentent de 15% par an. «La question est de savoir comment ces gros fonds vont évoluer par la suite avec la baisse du pétrole», pose la chercheuse.

Curiosité et méfiance

Le secret qui semble entourer certains fonds est également une source d'inquiétude pour les expert·es. «Il y a un fonds dont on ne parle jamais, et qui est pourtant le plus ancien: c'est le fonds du Koweït, rappelle Jeanne Amar. Il a 592 milliards de dollars d'actifs sous gestion mais personne n'en parle et on ne trouve aucune information. C'est ce qui m'inquiète le plus. C'est la même chose pour le fonds chinois SAFE. On n'en entend jamais parler, on ne sait rien. Plus un fonds va être discret, plus c'est louche», prévient la maîtresse de conférences.

«Les fonds qui ont une force de frappe, qui se trouvent dans des pays avec un cadre institutionnel non démocratique, qui sont très opaques et ne sont pas sous le feu des projecteurs sont ceux qui devraient nous inquiéter. Le Qatar, finalement, est un peu opaque mais on a une idée de ce qu'il fait», nuance la chercheuse.

Tout le problème des fonds souverains, c'est qu'on ne sait rien de leur stratégie. S'ils ont montré des effets bénéfiques sur l'économie des pays développés, de nombreuses questions demeurent sur leurs intentions réelles, surtout lorsqu'ils sont gérés par des États envers lesquels la défiance est déjà grande.